服务热线
025-58639242
搜索
有法律问题?
专业律师在线为你免费解答!

地方政府融资平台公司转型相关法律问题的研究

发表时间:2018-08-01 23:33

根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府融资平台一般包括建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心、交通投资公司等。




地方政府融资平台具有如下特征:



第一,地方政府融资平台系地方政府及其部门和机构出资设立,政府方对平台公司的业务、资产、人员、运营管理等具有较强的控制权;


第二,地方政府融资平台主要功能为政府投资项目融资,融资目的为帮助地方政府解决相关基础设施和公共服务项目的资金不足问题;


第三,地方政府融资平台具有独立法人资格,但其对地方政府具有较强的依附性,地方政府对其相关债务承担兜底责任,因此地方政府融资平台在某种意义上并不具有完整的独立法人人格。


地方政府融资平台公司最初是顺应地方政府融资需求而产生,但其在发展历程中,也伴随着连带地方政府债务风险。地方政府融资平台公司的转型,对于防范和隔离政府风险和企业风险具有积极的意义。


一、政策背景


2018年3月5日,李克强总理在《政府工作报告》中提及,“防范化解地方政府债务风险。严禁各类违法违规举债、担保等行为。省级政府对本辖区债务负总责,省级以下各级地方政府各负其责,积极稳妥处置存量债务。健全规范的地方政府举债融资机制。”毫无疑问,推动地方政府融资平台公司转型,对于治理地方政府隐性债务以及促进地方政府财政收入具有关键性作用。中央与地方也在逐渐完善建设多层次的地方政府融资平台公司转型政策体系。


(一) 中央相关政策

2016年3月13日,第十二届全国人民代表大会财政经济委员会《关于2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的审查结果报告》提出,“做好地方政府存量债务置换工作,高度关注一些地区新出现的债务风险苗头,完善全口径政府债务管理,推动地方政府融资平台市场化转型,有效化解地方政府债务风险。”


2017年6月23日,全国人民代表大会财政经济委员会《关于2016年中央决算草案审查结果的报告》再次提出,“国务院有关部门要抓紧制定剥离融资平台公司政府融资功能的具体办法,积极推动地方政府融资平台公司市场化转型。”


附:




(二) 地方相关政策

近年来,各地地方政府陆续出台关于地方政府融资平台公司转型的相关政策文件,部分地方政策列举如下:


2016年2月23日,《河南省人民政府关于加强政府性债务管理的意见》提出,“各地原融资平台公司不承担政府融资职能后,可通过市场化改制,建立现代企业制度,实现市场化运营,作为实施主体承接政府和社会资本合作项目。”


2016年7月29日,《福建省人民政府关于有序降低杠杆率水平防范化解金融风险的意见》提出,“划清政府与融资平台公司界限,融资平台公司举借的债务不得纳入政府债务。进一步完善融资平台公司有效监管机制,加快推动地方政府融资平台向商业化转型,进一步整合优质资产并注入地方融资平台公司,改造、培育、做大成为有实力、流动性充分的地方投资主体,增强造血功能。引导和鼓励社会资本参与融资平台公司存量项目改造,有效化解风险。”


2017年10月25日,《湘西自治州政府性债务管理暂行办法》提出,“州本级和各县市区要加快清理政府融资平台公司,剥离其政府融资职能,平台公司不得以政府名义举债,新增政府债务。在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上,通过合并、转型、关闭等方式,妥善处理融资平台公司以政府名义举债的问题;确需保留的,要按照《公司法》要求,可通过引入社会资本、资产重组等方式,改制为一般企业,解除政府偿债责任,其债务转化为一般企业债务。”


2017年12月12日,《淮安市政府关于规范政府与社会资本合作模式的实施意见》提出,“将具备条件的政府融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,盘活资金用于重点民生项目建设,也可运用委托运营(O﹠M)、管理合同(MC)等方式,将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司,政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费或管理费。”


2018年3月1日,《甘肃省人民政府关于印发甘肃省强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展实施方案的通知》提出,“支持具备条件的国有创业投资企业开展混合所有制改革试点,探索地方政府融资平台公司转型升级为创业投资企业,依法依规豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务。”


二、主要问题


根据上述政策文件,政府融资平台公司转型已获得相关政策支持,且“引入社会资本”、“资产重组”、“创业投资企业”等关键词为各平台公司提供了相关转型指引。但在实际转型过程中,仍然存在诸多问题与困难,主要包括:

(一) 缺乏相对明确的政府融资平台公司管理文件

目前,仅江苏省、海南省、海东市、安阳市等部分地方政府制定了政府融资平台公司管理办法等文件。其中《安阳市市级投融资平台公司管理办法》对平台公司的决策机制、经营权限、项目管理、投资管理、融资管理、内部控制、风险监控等作出了较为具体的规定,其他地方政府文件主要对平台公司管理原则、内核、融资、监管等做出了规定。


但基于《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》明确地方政府融资平台公司承担政府投资项目融资功能,而上述政策文件均要求各平台公司剥离政府融资职能,且银监会对地方政府融资平台公司实行“名单制”,因此现行缺乏相对明确的政府融资平台公司管理文件,对平台公司的界定、经营项目、社会责任、决策机制、融资及偿还机制等作出较为具体的规定。

(二) 缺乏相对宏观的转型设计方案

湖南省印发了《省直管县经济体制改革试点县(市)政府投融资平台改革创新转型发展实施方案(试行)》,提出了平台公司转型的总体思路、主要任务和保障措施。“上海模式”、“重庆模式”等地方政府融资平台公司转型模式具有明显的地域特色,也取得了相应的转型效益。


但对于大部分地方而言,仍需要根据地方政府的总体发展规划,结合地方融资平台公司的数量、主要业务领域、在营项目、资产及负债规模和类型等实际情况,以及相关行业分析等,制定一套系统、全面且具有可执行性的转型设计方案,并在方案中明确各平台公司的转型总体安排、实施方式及程序、时限要求,以及转型后各平台公司的层级管理、发展方向及目标、资金安排、员工安置等事项。


三、关于转型相关问题的建议


(一) 关于地方政府融资平台公司的职责与定位

地方政府融资平台公司转型的基本原则为“市场的归市场,政府的归政府”。根据上述政策文件,各平台公司均需剥离政府融资职能。而在政府融资职能剥离过程中:

1. 从各平台公司的角度,需考虑公司后续发展规划的安排与实现。

各平台公司转型后均需按照市场化原则实施运作,独立核算、自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展。因此,后续公司的发展规划(如主营业务的确定、融资方式、休养生息期等)对公司转型成败至关重要。


而发展规划的核心在于解决各平台公司的创收盈利及可持续经营能力问题。


一方面,政府融资平台公司转型前负担的主要职责是政府融资,承接的项目也大多属于公益性项目,实质性经营项目的缺少导致各平台公司创收盈利能力严重不足。因此,需考虑通过兼并重组等方式整合同类业务,提高各平台公司的资产规模,并注入相关经营性项目,以此调整经营结构,提高国有资本的配置和运行效率。


另一方面,基于政府方强大的控制权和影响力,政府融资平台公司的行政管理氛围较浓,市场化机制的匮乏导致各平台公司的活力和主动性不足。因此,需要推动施行现代企业法人制度,转换各平台公司的管理体制,增强市场抗风险能力和持续经营能力。

2. 从地方政府的角度,需考虑原由各平台公司承担的相关公益性职能的承接。

对于原由各平台公司承担的相关公益性职能,地方政府可以考虑如下承接方式:(1) 对于不应当或不适宜由市场化主体承接的职能,地方政府可以根据内部机构和部门的设置,统筹安排相应职能的承接。(2) 对于适宜由社会力量承接的职能,可以考虑根据《政府购买服务管理办法(暂行)》采取市场化方式提供。


综上,地方政府应当结合地方发展规划、职能统筹与分工、各平台公司的实际情况等因素综合考虑,明确各平台公司的转型后的职责与定位,制定切合实际的各平台公司转型方案。

(二) 关于市场化公司治理体系的建立

1. 建立和完善公司治理机构。

各平台公司在转型过程中应当首先建立和完善股东会、董事会、监事会和经理层的法人治理结构,并根据需要设置相关专门委员会,明确各治理结构的组成、任期、职权范围、议事规则等事项。


各治理结构应当职责清晰、运转规范、相互协调、相互制衡,并充分发挥各治理机构的决策作用、监督作用、经营管理作用和党组织的政治核心作用。

2. 建立健全公司规章制度。

各平台公司在转型过程中应当按照市场化主体的运作要求,建立完整和合理的公司规章制度,包括但不限于三会议事规则、三中一大决策制度、专门委员会议事规则、审批权限规定、计划管理办法、制度管理办法、采购管理办法、合规政策、风险管理与内部控制制度、档案管理办法、证照管理办法、印章管理办法、融资与对外担保管理制度、安全生产管理办法、投资管理办法、固定资产管理办法、关联交易制度、信息安全管理办法、劳动人事管理办法、子公司管理办法、预算管理制度、资金管理制度、财产清查管理办法等等。


各项规章制度的制定应当根据国家相关法律法规进行,结合各平台公司的实际情况,以依法合规、实事求是、简明高效、便于执行、过程控制、持续改进为原则,并在实际中有效地执行和实施,为各平台公司的市场化转型和规范化运行提供稳定的制度保证。

(三) 关于资产及债务重组

资产和债务重组的主要目的包括:一、通过重组整合同类业务,集中同类资源,减少政府分散管理的风险,优化国有资本配置和布局;二、通过人员、业务、资产、债务等方面的梳理和整合,理顺管理和经营,增强政府融资平台公司的核心竞争力。

1. 关于资产重组。

首先,各平台公司需开展清产核资工作,根据各项资产的存续状态、运营情况、各平台公司对相关资产的依赖程度等因素,确定相关资产剥离清单,制定相关资产重组方案。资产重组亦需注意遵循《财政部、国家发展和改革委员会、司法部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)等相关规定,将公益性资产、储备土地等从各平台公司妥善剥离。


其次,我国《企业国有资产法》、《企业国有资产交易监督管理办法》、《公司法》、《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》、《企业国有产权无偿划转工作指引》、《湖南省国资委关于促进监管企业国有产权流转有关事项的通知》(湘国资产权〔2015〕60号)等相关规定对国有企业资产转让/无偿划转的适用主体、方式、程序、限制性条件等均作出明确规定。各平台公司应当依照前述规定制定明确的资产重组实施计划,确定受让方、重组方式(如无偿划转、协议转让、通过交易所公开转让等等)、重组程序(包括但不限于可行性研究和方案论证、内部决议、审计和评估、通知债权人、报批、账务处理、转移过户等)、重组对价等事项。


最后,各平台公司需特别注意,应当事先审慎评估该等资产重组对各平台公司的影响,包括但不限于各债权人的接受程度、对公司债券(如有)的存续及信息披露的影响等等。

2. 关于债务重组。

首先,政府及各平台公司应当对存量债务进行全面梳理,从债务成因、发生时间、规模结构、债务投向、资产状况以及偿债能力等方面进行调查分析,厘清政府责任和企业责任。


其次,《企业会计准则第12号——债务重组》第三条规定:“债务重组的方式主要包括:(一)以资产清偿债务;

(二)将债务转为资本;

(三)修改其他债务条件,如减少债务本金、减少债务利息等,不包括上述(一)和                     (二)两种方式;

(四)以上三种方式的组合等。”对于应由各平台公司承担的债务,各平台公司在制定相关债务重组方案时,应当注意应当事先告知债权人,且债务转移还需取得债权人的同意。债务重组方案中应当注意落实促成债权人认可重组方案的相关措施,确保重组方案的可执行性,避免引发纠纷、导致诉讼等事件发生。


最后,各平台公司需注意,债务重组只是在某种程度上延缓了公司的债务压力,但公司负担的债务并未得到实质性的削减,公司仍应当借助转型机遇,不断增强公司的自营性经营收入,提高可持续经营能力,确保具有真实的偿债能力。

(四) 关于引入社会资本

根据上述政策文件,引入社会资本是政府融资平台公司转型的重要方式及助力之一。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确提出,

(五)引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。

“在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域,根据不同业务特点,加强分类指导,推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。


政府要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管,根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况,考核中要引入社会评价。”“(十三)鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。在公共服务、高新技术、生态环境保护和战略性产业等重点领域,以市场选择为前提,以资本为纽带,充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用,对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。


鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式,与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合,发展混合所有制经济。支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金,参与企业改制重组。”


各平台公司引进社会资本,应当基于推动完善现代企业制度、实现国有资产保值增值等目的,并通过引进社会资本实现:


一方面引进部分资金,用于各平台公司业务拓展及实施;


另一方面弥补各平台公司管理及技术不足,引进社会资本的优秀市场化机制、管理经验和市场资源,规范公司治理,提升公司盈利能力。


在此基础上,各平台公司应当首先制定社会资本引入方案,对社会资本进入设置一定条件,合理配置股权结构,并进行相关方案论证。


其次,各平台公司应当根据《企业国有资产法》、《企业国有资产交易监督管理办法》、《公司法》等相关规定,明确社会资本进入的方式和程序、对价等,并依法选定社会资本。


第三,各平台公司需特别注意,引入社会资本的关键问题在于同时引入对社会资本的考核机制,设置考核内容和标准,明确考核方式及对应的监督管理措施。

来源:网络


分享到:

江苏江北律师事务所

JIANGSU JIANGBEI LAW FIRM

防范风险  /  构筑和谐

Copyright 2018 江苏江北律师事务所 All Rights Reserved.
地址:江北新区大桥北路弘阳时代中心1801-1810
电话:025-58639242     传真:025-58639242
E-mail:jsjblssws@126.com     QQ:594479397
技术支持:凡科建站  |  管理登录      
劳动争议